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辜胜阻:环保修法重在用制度规范政府职责
人民出版社网    www.ccpph.com.cn    2013-07-03      来源:  人民网-独家特稿

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  27日上午,十二届全国人大常委会第三次会议分组审议了《环境保护法修正案(草案)》。全国人大常委会委员、人大财经委员会副主任委员、民建中央副主席、经济学家辜胜阻在审议时表示,现行法律对环境保护偏重对企业的管制,忽视了对政府环境保护行为的规范和约束,缺乏环境保护在“政府失灵”和“市场失灵”的双重失灵的条件下,第三监督主体的有效监督。同时现行法律依重行政执法和罚款,“以罚代刑”,违法成本过低,对污染行为的约束力有限。《环保法》修订应按照“政府主导、社会监督、污染者担责”的原则,强化政府的公共职责,强化第三主体的有效监督,重在防范政府成为环境污染的制造者,要推动污染入刑,大力提高违法成本,增强执法效果,改变现行法律偏“软”的局面。
  辜胜阻认为,现行法律偏重对企业的管理,忽视对政府环境保护行为的规范和约束。新法需要强化政府在环境保护中的公共职责,防止政府成为环境问题的制造者。现行法律基于一个假设前提,即政府仅是约束企业污染行为的管制者,因此缺乏有效规范和制约政府行为的相关法律条款。实际上,政府不仅是环境管理者,而且是经济建设规划者、投资者和招商者。环境保护和经济发展是紧密联系的。一些地方,许多污染大户同时也是缴税大户和创造GDP的大户,政府可能为保持地方经济和税收的快速增长,而提高对当地企业污染行为的容忍度,以牺牲资源环境换取即期的经济和财税增长。由于政府是当地经济的推动主体,对于环境保护“政府既是裁判,又是运动员”。如果政府在做产业规划、投资重大项目及招商引资的过程中,没有协调好经济发展与环境保护的关系,就会做出短视决策,或在执法上消极懈怠或不作为。新法的修订应改变“只管企业,不管政府”的局面,注重规范和约束政府的环保行为。要建立一套规范政府环保履职的有效的制度框架,进一步细化对政府环保履职的激励与约束,建立健全政府环保履职的考核激励机制,完善对地方政府环保履职的监督、问责制度。
  辜胜阻强调,现行法律依循管制者政府和被管制者企业的两主体模式,缺乏第三主体监督者对管制者政府的监督机制。新法需要加强包括人大、检察机关、法院、公众、公民团体及企业等第三主体对环境保护的有效监督和约束。实行第三方主体监督既是政府监督企业污染行为的有效补充,又是规范和约束政府环保行为的有效手段。作为第三方主体的监督者包括立法机关、检察机关、法院、公众、公民团体和不处于被管制状态下的企业等。然而,当前保障第三方主体监督的制度不健全,不论是针对企业还是针对政府都存在着制度上的缺失。就人大这一监督主体而言,《环保法修改征求意见稿(草案)》提出“县级以上人民政府及其环境保护部门应当定期向本级人民代表大会常务委员会报告本行政区域环境状况和环境保护目标的完成情况;县级以上地方人民政府对本行政区域发生的重大环境污染事件应当向本级人民代表大会常务委员会专项报告,依法接受人大监督”。但该条款划定的监督主体范围过窄,监督条款细化程度不够,可操作性不强。建议将监督主体改为“人民代表大会”,在每年的“两会”上,政府不仅要有预算报告、计划报告,而且要有环保报告。要进一步丰富人大监督的内容、完善监督方式。在监督内容方面,地方政府和环境保护部门不仅要汇报环保目标、环保状况以及重大污染事件,还应按时汇报可能会对环境产生影响的相关决策,如地方政府的招商引资;在监督方式方面,除了要求地方政府定期汇报,还要有专题的询问、专题的质询以及专题的调研等等一系列措施。另外,公民团体公益诉讼也极为重要,在《环境保护法修正案(草案)》修改情况的报告中明确了环境公益诉讼制度,选定中华环保联合会为公益诉讼主体,但一个协会和地方政府博弈仍然存在着较大的困难,能否在制度设计上引入多家主体参与博弈还需进一步研究。
  辜胜阻表示,现行法律以行政执法、罚款、征收排污费等为重点,往往以罚代刑,违法成本低,守法成本高。面对严峻的环保形势,现行法律是一部执行力差的“软法”。新法需要转向让污染入罪,以重典治乱,大力提高违法成本。现行法律主要是以罚代刑,治理污染主要靠征收排污费的办法,一罚了之。上述惩罚办法所形成的违法成本较低,而企业守法成本高,使得现行法律对企业污染行为的约束力有限。2013年2月下旬至3月,环保部在华北六省市地下水污染专项检查结果表明,受检查的2.6万多家企业中,有55家企业存在利用渗井、渗坑或无防渗漏措施的沟渠、坑塘排放、输送或者存贮污水的严重违法问题。修订《环保法》,既要大力提高违法成本,以“双罚制”、“按日计罚”等手段惩治排污企业,还应引入更多的强制性手段,推动污染入刑,以震慑违法行为。法律修订要重视《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》,通过降低入罪门槛,严惩环境污染犯罪行为。(孙祥栋 刘江日 李洪斌)

 


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