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国土开发,不能“焚琴煮鹤”
李昌禹 刘维涛
人民出版社网    www.ccpph.com.cn    2013-07-03      来源:  人民网-《人民日报》

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  上马工业项目毁林埋田,向生态湿地区域排污,在自然保护区建别墅……近年来,在发展冲动牵引下,此类“焚琴煮鹤”的负面事件频频爆出。国土如何开发,事关文明延续。
  党的十八大报告明确提出,要优化国土空间开发格局。“国土是中华民族赖以生存的根基,如果随意开发,皮之不存,毛将焉附?”近日召开的全国政协常委会上,委员们的质问,如当头棒喝,发人深省。
  守住“生态红线”
  绿色一点点被挤占,底线一次次被突破。委员们对近年来城镇建设用地的肆意扩张和粗放、低效利用感触很深。
  全国政协常委吴晶出示的一项调查显示,城镇化进程中,土地城镇化快于人口城镇化特征非常明显。据统计,2000—2010年,全国城镇建成区面积增长61.6%,其中城市建成区面积增长78.5%,而同期城镇人口增长仅为46.6%。农村建设用地总量也不减反增,特大城市、大城市、东南沿海地区土地承载能力已接近极限,一些省份城乡建设用地规模已经突破2020年的控制指标。
  全国政协常委何丕洁认为,国土开发强度过高和空间结构失衡已经到了非常严重的地步。据他介绍,30%是一个国家或地区国土开发强度的极限,日本、韩国的土地开发强度都在10%以下。而根据国土资源部统计,我国的某些省市开发强度竟已高达40%。一些大城市“摊大饼”式扩张,小城镇建设遍地开花,也造成生产空间占比过大,人均绿地面积过少,区域生态功能日益脆弱。
  从耕地面积可以清晰看出开发之猛。据统计,2000年到2010年,全国耕地面积由19.23亿亩减少到18.26亿亩。“城镇化规模扩展、速度加快,城市开发建设特别是工业项目不断占用优质耕地,18亿亩耕地红线警钟已经屡屡敲响!”全国政协委员吴超忧心忡忡。
  与此同时,急剧扩张的建设用地并没有得到合理、有效利用。相关研究资料显示,我国GDP每增长1%,土地占用量竟达西方国家的5—8倍。吴晶在调查中观察到,眼下正在兴起的建设浪潮中,不少城镇热衷于建设大型广场、商城、大型开发区和工业园区。盲目上马的项目占用了大量土地资源,却未能从经济体量和社会需求出发,土地空间开发竞争力并不高,这造成土地利用率低下,资源严重浪费。
  习近平总书记在中共中央政治局第六次集体学习时指出,推进生态文明建设,应牢固树立生态红线观念,不能越雷池一步。何丕洁认为,国土开发要坚持生态优先原则。“在整体谋划国土空间开发时,必须把生态环境保护放在第一位,只有这样才能构建科学合理的城镇化格局、农业发展格局、生态安全格局。”
  全国政协常委杨天怡认为,城镇化的健康推进,除了要管制好土地用途,还要严格控制总量,合理安排规模、结构和布局。“最关键的是要树立国土开发主体功能理念,对国家重点生态功能区要建立限制开发的制度,对依法设立的各级自然保护区、世界文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等要建立禁止开发的制度。”
  全国政协常委陈清华则建议在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线,对各类主体功能区分别制定相应的环境标准和环境政策。要加强生态评估,使重点生态功能区生态恶化趋势尽早得到遏制,主要生态功能区尽早得到恢复和改善。
  规划呼唤升级版
  2010年国务院颁布了《国家主体功能区规划》,第一次系统确定了国土空间开发的主体功能定位。但从目前出现的新问题来看,这个规划亟待进一步细化。
  全国政协常委陈德铭认为,应适时赋予规划一定的法律效力。他曾专门咨询过有关部门,得到的答复是规划是指导性的,没有法律约束力,现在看来仍有必要通过法律形式对规划的效力予以强化。他还提出,应当发挥市场在资源配置中高效的优势,吸引更多的社会资金参与,探索新方式、新手段,共同致力于完善主体功能区建设,推进规划升级。
  生态环境、经济结构、人口迁徙、城镇化格局不断变化,需要规划适时作出调整。全国政协常委李朋德认为,规划具体实施中存在一系列问题,如缺少统一的地理空间信息平台支持、监管的体系和手段不具备、实施主体难以明确、综合评价难以及财税政策不配套等,“规划亟待推出更加完善的升级版”。
  “现在不缺规划,缺的是细化与落实,要竭力避免政策之间相互打架,一些投资巨大、用地量大的重大工程必须得到更加充分的论证。”全国政协委员、国土资源部土地利用管理司司长廖永林介绍,目前我国国土空间开发涉及的部门很多,相关规划也很多,但彼此之间存在冲突、难以衔接,下一步完善主体功能区规划过程中,应当注重细化,出台落实规划的相应细则。
  全国政协常委陈群也持此观点:“应将主体功能区规划与部门、地区发展规划、工作计划结合起来,做好细化。比如,在重点开发区,应提高资源利用效率;而在限制开发区,则应重点控制土地开发强度,重视生态保育、生态服务业的发展。”
  领导意志突破规划现象严重
  国土规划的目的在于实施。然而一方面规划执行易受领导意志影响,随意突破规划现象严重;另一方面,规划执行过程中涉及的生态补偿、人员安置等错综复杂的问题也让一些执行者望而却步,导致一些地区的规划只停留在“纸上划划、墙上挂挂”。
  “专项规划不协调、基础规划未落地,是规划得不到有效执行的重要原因。”全国政协常委杨维刚指出,规划应当是科学、严肃的,规划不合理或者得不到有效执行,将直接影响我们优化国土空间开发的全局。
  杨维刚指出,目前土地利用、交通、水利、能源、林业等各类专业规划各自为政,导致国土空间功能错位;镇、村两级规划薄弱,甚至完全缺失,且仅涉及建设用地管理与耕地保护,对经济社会发展和乡村建设指导性不强;另外,目前的规划评估带有随意性,存在“重规划、轻考核,重指标、轻评估”的现象,对规划的执行进度、执行效果缺乏客观、有效的评价。这些因素都直接影响规划的执行力度。
  他建议,要通过制定国土规划基本法,确立国土规划的法律地位,将国土规划的编制和实施纳入一定的法律程序。“通过立法,可以将国土规划体系所包含的不同层次、不同类型规划,从编制到实施的一整套基本程序作出原则规定,为规划审批、颁布、实施和修订提供法律保障。”
  分配制度是最大杠杆
  全国政协常委田岚也认为,在国土空间开发战略中,应当以法律的形式对人的权利予以保障:包括人的自由流动、自主选择职业、居住地和生活方式,让禁、限区域的人能够有足够的选择空间和可能。
  田岚还提醒,应建立一系列配套措施,诸如完善生态补偿机制、基本保障制度、财政转移支付、产业引导机制等,确保禁限区人们的生活水平、发展要求和话语权不受损害。“分配制度是最大杠杆,合理的分配,才能确保可行的分工。奖励和惩罚性政策,要配套使用。”
  “应尽快制定、完善配套的资源开发生态补偿制度。出台生态环境补偿相关条例,以实现生态环境的‘善治’与长效。”杨天怡常委说,还应加大重点生态功能区的均衡性转移支付力度,对限制开发区域和禁止开发区域予以相应的政策倾斜。

 


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